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国家文物局局长单霁翔就《历史文化名城名镇名村保护条例》公布施行接受本报专访
本报记者 李让
历史文化名城、名镇、名村的保护离不开相关法律法规的完善。最近，国务院公布了《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《条例》）。这是国家加强历史文化名城、名镇、名村保护的一项重要举措，也是我国文化遗产事业的一件大事，社会各界对此反响强烈。日前，国家文物局局长单霁翔就《条例》出台后公众关心的问题接受了本报记者的专访。
记者：单局长，经过十几年的努力，这部《条例》终于出台了。请您向读者简要介绍一下《条例》制订的情况。
单霁翔：26年前，国务院公布了第一批国家级历史文化名城，15年前，《历史文化名城保护条例》的编制提上日程。
原建设部会同国家文物局在总结历史文化名城、名镇、名村保护实践经验的基础上，草拟了条例送审稿，报请国务院审议。国务院法制办多次征求国务院有关部门和北京、上海、四川、安徽等地方人民政府以及多位专家的意见，先后赴浙江、江苏实地调研，并召开了专家论证会和部门协调会。国务院法制办还征求了所有已公布的历史文化名城和部分历史文化名镇、名村的意见，并经国务院领导同意，向社会公开征求意见。各方的意见普遍认为，历史文化名城、名镇、名村是珍贵的文化遗产，是不可再生的资源，加强立法保护是非常必要和迫切的，草案基本成熟，建议尽快出台。国务院法制办会同原建设部、国家文物局对各方面的意见和建议进行了认真分析和研究，对草案又作了进一步的修改和完善，形成了《历史文化名城名镇名村保护条例（草案）》。
2008年4月22日，国务院温家宝总理签署第524号国务院令，公布《历史文化名城名镇名村保护条例》。《条例》将自2008年7月1日起施行。
需要指出的是，党中央、国务院历来高度重视历史文化名城、名镇、名村的保护工作。《文物保护法》、《城乡规划法》确立了历史文化名城、名镇、名村保护制度，并明确规定由国务院制定保护办法。针对历史文化名城、名镇、名村保护中存在的问题，中国文物学会名誉会长、国家文物局原顾问谢辰生同志两次写信反映情况，温家宝总理都作了重要批示，对《条例》的出台起到了重要的推动作用。
记者：党的十七大提出了“推动社会主义文化大发展大繁荣”的历史性任务，将“重视文物和非物质文化遗产保护”作为全党全国的工作目标之一，在这个时候出台《条例》，对实现这一目标有什么现实意义？
单霁翔：历史文化名城、名镇、名村是宝贵的不可再生的文化资源，是我国文化遗产的重要组成部分。切实保护好这些文化遗产，对传承、发展中华文明，增强中华民族凝聚力，实现中华民族的伟大复兴，将起到不可估量的作用，同时也是贯彻落实党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，建设社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会的必然要求。
我国的文化遗产事业正在经历着历史性转型。当前最重要的是要处理好城乡建设与历史文化名城、名镇、名村保护的关系。在城市化进程中，城市要发展、社会要进步，但是在发展的过程中也要保留各个时代、各种类型的历史文化遗存，为城市保存历史记忆，构建城市特色，实现城市的全面发展，这才是符合科学发展观和构建社会主义和谐社会要求的真正的发展。现在全国都在贯彻落实党的十七大部署，在这样一个大的背景下，《条例》出台，应该说给文化遗产保护和城市文化建设带来了新的机遇。我们要抓住这个机遇，与有关方面共同努力，同时唤起广大民众参与历史文化名城、名镇、名村的保护，保护的成果要惠及广大人民群众，使我们国家的城市化发展步入科学、和谐的轨道。
记者：如何正确认识《条例》的出台对加强文化遗产保护的作用与影响？
单霁翔：20世纪中叶以来，历史城镇、历史村落的保护就逐渐受到国际社会的关注，国际古迹遗址理事会（ICOMOS）先后公布了《关于保护历史小城镇的决议》和《关于乡土建筑遗产的宪章》等一系列有关历史文化村镇保护的文献，联合国教科文组织还陆续将34处村镇列为世界文化遗产。
在我国，1982年《文物保护法》将历史文化名城纳入保护范围，2002年修订的《文物保护法》进一步将历史文化街区、村镇纳入保护范围，这一变化体现了国家文化遗产保护的视野已经从单体文物或古建筑群拓展到历史文化名城、街区和村镇。自1982年至今，全国共公布了109个历史文化名城、290个历史文化名镇、239个历史文化名村，对继承和弘扬中华民族优秀传统文化，发挥了积极的作用。
改革开放以来，我国仅用30年的时间就完成了西方国家经历三四百年才完成的现代城市格局。现在全球有50％的人口居住在城市，到2010年，中国城镇人口将达到6.3亿左右，城市化水平达到45％左右。城市化体现了国家现代化、经济快速发展、人民生活明显改善等改革开放的伟大成就，同时也带来了住房、交通、环境、社会问题等一系列城市发展难题。特别是城市化进程中大规模的“旧城改造”运动，决定性地改变了众多历史性城市的原有面貌，导致千城一面，功能趋同，城市历史记忆消失，城市精神缺失，城市文化特色危机等一系列问题。历史文化村镇也面临同样的情况。
这样的失去记忆的名城、名镇、名村，无论如何都不会是我们理想中的名城、名镇、名村。名城、名镇、名村的现代化不仅仅意味着具备完善的基础设施、良好的生态环境，更要拥有深厚的文化底蕴和内涵。“功能城市”与“文化城市”并不对立，应将文化遗产作为构建城市、村镇特色和构建城市、村镇形象的基础，要让文化遗产成为城市、村镇可持续发展的资源和动力。
《条例》的出台，进一步明确了历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，对历史文化名城、名镇、名村的申报与批准，保护规划，保护措施和法律责任等重要内容做出了规定，为正处于城市化加速发展时期的历史文化名城、名镇、名村保护提供了法律依据。
经过几十年的探索和实践，我国已经基本形成了中国特色的文化遗产保护法律框架体系，这部《条例》的出台，为实现中国特色的文化遗产保护法律框架体系的丰富和完善迈出了具有重要意义的一步。
记者：《条例》强调各级政府的保护责任，是否有助于改变目前历史文化名城、名镇、名村保护中存在的有法不依、执法不严以及法人违法问题？
单霁翔：长期以来，我国历史文化名城、名镇、名村保护中存在着有法不依、执法不严和法人违法的问题，造成了历史文化名城、名镇、名村的严重破坏，造成了几千年文化积累毁于一旦的不可逆转的损失。这部《条例》的公布施行使我国历史文化名城、名镇、名村的保护进入了有专门法可依的新时期，从这个意义上说，《条例》的公布施行具有划时代的重要意义。
《条例》针对历史文化名城、名镇、名村保护中最突出的问题做出了若干重要规定。比如，《条例》明确了各级政府对历史文化名城、名镇、名村的保护责任，首先是中央政府的责任，其次是地方政府的责任。《条例》在总则中明确国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算。还明确国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。比如，《条例》还明确规定了政府及其有关主管部门的法律责任，对破坏传统格局和历史风貌的行为设定了严格的法律责任。《条例》在对有关违法行为规定行政处罚的同时，明确违法者要承担民事责任，以增加其违法成本。此外，《条例》还规定，对历史文化名城、名镇、名村中的文物造成损毁的，依照文物保护法律、法规的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
记者：《条例》特别突出了保护规划的编制，将其作为历史文化名城、名镇、名村批准公布之日起1年内必须完成的任务提出，有什么针对性？
单霁翔：保护历史文化名城、名镇、名村的一项重要工作就是编制和实施保护规划。
《条例》第三章专门谈保护规划，其中规定，历史文化名城批准公布后，历史文化名城人民政府应当组织编制历史文化名城保护规划。历史文化名镇、名村批准公布后，所在地县级人民政府应当组织编制历史文化名镇、名村保护规划。保护规划应当自历史文化名城、名镇、名村批准公布之日起1年内编制完成。
《条例》第十四条明确了保护规划应当包括的内容：一、保护原则、保护内容和保护范围；二、保护措施、开发强度和建设控制要求；三、传统格局和历史风貌保护要求；四、历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带；五、保护规划分期实施方案。
《条例》还规定，保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证。保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批。保护规划的组织编制机关应当将经依法批准的历史文化名城保护规划和中国历史文化名镇、名村保护规划，报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案。经依法批准的保护规划，不得擅自修改；确需修改的，保护规划的组织编制机关应当向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的保护规划，应当按照原审批程序报送审批。
当务之急是，历史文化名城所在地人民政府和历史文化名镇、名村所在地县级人民政府要按照《条例》的明确规定，根据历史文化名城、名镇、名村保护的实际需要，尽快落实好组织编制历史文化名城、名镇、名村保护规划的工作，按照程序报送审批后组织实施。地方人民政府制定本行政区域的国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划和城乡规划，应当落实历史文化名城、名镇、名村保护规划规定的保护措施。
记者：随着城市化进程加快，基本建设与文化遗产保护的矛盾更加突出，《条例》为加强历史文化名城、名镇、名村保护，正确处理与解决这个矛盾做出了哪些重要规定？
单霁翔：《条例》明确了历史文化名城、名镇、名村应当实行整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境这一重要原则，强化了政府的保护责任，规定了严格的保护措施。
例如，《条例》第二十三条规定，在历史文化名城、名镇、名村保护范围内从事建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响，明确了历史文化名城、名镇、名村保护范围内禁止进行的活动。第二十五条规定，在历史文化名城、名镇、名村保护范围内进行以下三类活动——改变园林绿地、河湖水系等自然状态的活动，在核心保护范围内进行影视摄制、举办大型群众性活动，其他影响传统格局、历史风貌或者历史建筑的活动，应当保护其传统格局、历史风貌和历史建筑；制订保护方案，经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准，并依照有关法律、法规的规定办理相关手续。
《条例》还规定，历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的历史建筑，应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动。但是，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施的，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前，应当征求同级文物主管部门的意见。在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。审批上述建设活动，审批机关应当组织专家论证，并将审批事项予以公示，征求公众意见，告知利害关系人有要求举行听证的权利。公示时间不得少于20日。
《条例》重点加强了对历史建筑的保护。规定，城市、县人民政府应当对历史建筑设置保护标志，建立历史建筑档案。县级以上地方人民政府可以从保护资金中对历史建筑的维护和修缮给予补助。历史建筑有损毁危险，所有权人不具备维护和修缮能力的，当地人民政府应当采取措施进行保护。任何单位或者个人不得损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑。建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑；因特殊情况不能避开的，应当尽可能实施原址保护。对历史建筑实施原址保护的，建设单位应当事先确定保护措施，报城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准。历史建筑原址保护、迁移、拆除所需费用，由建设单位列入建设工程预算。
记者：您一直关注城市文化危机问题，多次呼吁要重视城市化进程中大规模的“旧城改造”及走样的“新农村建设”对文化遗产的破坏，《条例》的出台是否有助于问题的解决？
单霁翔：当前，我国正处于高速发展时期，城市建设与文化遗产保护之间矛盾冲突加剧，由于我国受法律保护的不可移动文物数量偏少，由此造成大量文化遗产因缺乏法律的保护，在所谓“旧城改造”和在走样的“新农村建设”中快速地消失。破坏历史文化名城整体格局和风貌、损毁文物建筑和历史街区，破坏文化遗产原生环境、侵蚀古代文化遗址的现象仍然普遍存在。
解决历史文化名城、名镇、名村保护中存在的危机，一方面要强化国家的管理责任。要充分发挥政府在文化遗产保护中的主导作用。我国的文化遗产管理体系，应根据文化遗产保护等级进行行政管理制度设计，其中，国家文物行政部门应强化对高等级文化遗产的管理，其内容应包括国家历史文化名城、国家历史文化名镇和名村等。各级地方政府要深刻认识文化遗产作为稀缺的文化财富，是当地经济社会实现全面、协调和可持续发展的宝贵资源和不竭动力。应站在战略的高度看待文化遗产保护问题，以科学发展观为指导，正确处理经济社会发展中的文化遗产保护问题，避免把文化遗产视为“包袱”的短视行为。另一方面要强化公众参与保护的机制。随着我国社会经济事业的迅速发展，民众自觉参与文化遗产保护等社会公共事务的意识逐渐增强，参与的范围和深度日益扩大。文化遗产植根于特定的人文和自然环境，与当地居民有着天然的历史、文化和情感联系，这种联系已经成为文化遗产不可分割的组成部分。我们必须尊重和维护民众与文化遗产之间的关联和情感，保障民众的知情权、参与权和受益权。同时充分发挥民众监督作用，把文化遗产保护工作置于全社会的关注和监督之下。
《条例》对在历史文化名城、名镇、名村保护中，强化国家的管理责任，强化地方政府的责任，强化公众参与保护的机制，都有明确的规定，为解决历史文化名城、名镇、名村保护中的危机问题提供了强有力的法律支撑。
记者：《条例》对历史文化街区保护也做出规定，是否对像北京旧城胡同-四合院等的保护有更加明确的指导意义？
单霁翔：肯定会有指导意义的。目前，列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的项目中，有半数以上属于历史城区或历史街区，它们往往既保持有完整的历史风貌，又具有现代化的生活基础设施，成为令人向往的文化圣地。而在我国已有的世界遗产中，历史城区、历史街区和传统民居建筑群等类别的文化遗产项目则较少。
我在3月召开的全国政协十一届一次会议上提交了《关于北京旧城胡同-四合院整体申报世界遗产的提案》。北京旧城是文化古都的传统之根、文脉之本和风貌之基，其中不但蕴含着极其丰富的文化信息和极为珍贵的文物古迹，而且拥有大量我国传统民居建筑的精华——四合院，其规模之宏大，保存之完整，在我国乃至世界建筑史上都占有重要的地位。一座座四合院相依，形成一条条胡同；一条条胡同相连，又构成一片片历史街区，从而形成既秩序井然又气象万千的特色风貌，体现出人与自然和谐相处的先进哲学思想。我建议，坚持对北京旧城胡同-四合院的整体保护。在胡同-四合院的保护整治过程中，积极探索既有利于历史街区整体保护，又有利于改善居民生活的整治方法。注意保护传统风貌和街巷肌理，坚持循序渐进、有机更新的方针，采取小规模、微循环、渐进式的方法，防止“大拆大建”的行为，避免“运动式”的改造，有计划、有步骤地推进旧城胡同-四合院的保护整治工作。我还建议启动北京旧城胡同-四合院申报世界文化遗产工作。
鉴于历史街区保护的重要性，《条例》明确了历史文化街区的定义，指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。还规定，历史文化街区保护的具体实施办法，由国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门制定。
记者：《条例》出台后，国家文物局对其贯彻实施有什么要求？
单霁翔：无法可依可怕，有法不依更可怕。要清醒地认识到，过去发生的毁坏历史文化名城、名镇、名村的事，确实有一些是由于法规不健全造成的，但也有一些不是，因此，切不可认为《条例》一出台，历史文化名城、名镇、名村的保护就可以高枕无忧了。
国家文物局希望各地要结合本地实际情况，认真研究、落实《条例》，切实做好《条例》的贯彻工作。
首先要认真组织好学习、宣传和培训，使各级文物行政部门的工作人员特别是领导干部，地方各级党委和政府的主要领导，充分认识到贯彻实施《条例》对做好历史文化名城、名镇、名村保护工作的重要意义，明确历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。必要时，要联合有关部门组织举办市长培训班、县长培训班和有规划、建设工作者参加的培训班，把学习《条例》作为必修课程。开展面向全社会的宣传活动，提高全社会保护历史文化名城、名镇、名村的意识，使广大人民群众自觉地加入保护历史文化名城、名镇、名村的队伍中来。
还要会同有关部门进一步完善相应的配套法规的建设，陆续出台历史文化名镇、名村的保护管理办法和历史文化名镇、名村保护规划的编制办法，形成一个比较完整的体系。
要加强对历史文化名镇、名村保护规划的指导，严格实施规划，落实文化遗产保护的要求，划定各级文物保护单位的保护范围，建设控制地带，划定历史街区的保护范围，把这些都作为规划的强制性内容，采取具体措施加以实施。
要迅速建立和完善历史文化名城、名镇、名村保护的工作制度，会同有关部门共同担起并做好历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。
（《中国文物报》2008年5月16日）
——四Z先生•BOB•璋瓒玛魁司
“冬去春来十六载,黄花正年少,腰身壮胆气豪”
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